国务院关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知,国务院批转关于固定资产投资检查工作情况报告的通知

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  ——建设条件不具备的项目。严重违反建设程序,未经批准可行性研究报告和未经有权单位批准新开工的项目;建设项目外部主要配套工程严重脱节,不能同步进行建设的项目,及建成后燃料动力、水源、原材料供应没有保障的项目。

  对注册资本和投资不能在合同规定期限内足额到位的外商投资项目,要区别情况给予处罚,直至吊销营业执照。不能以中资银行贷款充抵外商注册资本或用中方名义为外方投资贷款提供担保。中方不能比照贷款、债券的方式或以其他形式保证合营外方投资的回报率。对外汇不能自行平衡的项目,中方不得自行承诺保证外方的外汇收入。外商投资项目以合资企业名义在国外借款,凡需境内机构担保或用资产抵押的,都须纳入国家外债计划。此类限额以下项目的审批权限集中在省、自治区、直辖市及计划单列市计委(计经委),不得下放,并由同级外汇管理部门监督执行。

  (四)基础设施建设存在盲目、重复现象。

  ——地方人民政府、有关部门和企业的自筹建设资金,也要优先保证计划内国家重点建设项目和重点技术改造项目。建设项目中的自筹资金,必须按计划建设进度和资金比例到位。

  今年原则上不再批准设立新的各类开发区,去年经清理撤销的开发区不得变相恢复建设。因对外开放确需兴建的旅游设施、宾馆、写字楼等项目,要按规定程序报批,从严控制。

  (一)思想认识与中央关于加强和改善宏观调控的精神仍有一定差距。

  五、加强房地产开发投资和开发区建设的管理。

  对国有企业向外出售股权或以存量资产与外商进行合资或合作经营的,必须严格履行报批手续,由有资格的资产评估机构进行评估,并经国有资产管理部门确认。对外方实物投资部分,也要经合营双方认可的中介公证机构进行价格认定。

文  号:国发[1994]36号

  ——市场前景不明的项目。产品的市场供应能力已过剩或接近饱和,产品又无竞争能力,近期内不会出现重大变化的项目;原批准的可行性研究报告中,产品销路等市场情况发生重大变化,尚无应对措施的项目。

  各地区、各部门要在去年清理审核建设项目的基础上,对建设项目进行排队,优先保重点收尾、投产项目和重点续建项目。对去年已经决定停建、缓建的项目,不得擅自恢复建设。对基础设施和基础产业项目,也要按照国家统筹规划和合理布局、注重效益、量力而行的原则,集中力量打歼灭战,避免盲目、重复建设。

  固定资产投资宏观调控工作检查组
一九九四年五月二十日

  四、严格控制新开工项目。

  六、加强对资金市场的规范化管理

  有的地方和项目单位把借用国际商业贷款视作自筹资金范畴,无视国家对借用国际商业贷款实行指令性计划管理的规定。有的地方为了绕过指标管理,报批项目时按内资项目程序办理,一旦批准,随即要求借用国际商业贷款引进设备或购买原材料,以弥补资金缺口。地方行政机构或项目单位自身并无对外融资权,但有的地方的项目单位不委托国家批准有境外借款业务的金融机构向外筹措,违反国家规定擅自与外国银行或厂商签订合作意向书。例如,日本某银行提出可为深圳妈湾电厂提供不需银行担保的贷款,但从协议文本看出,是以地方政府出具担保性质的承诺书为前提的,这不仅违反了国家有关担保的规定,而且贷款条件也高于正常借款利率。

  ——资金来源不落实或不正当的项目。使用银行拆借资金、流动资金贷款进行固定资产投资,以及银行使用信贷资金以参股、控股等方式直接进行投资的项目;未按国家有关组建股份制企业和股票发行的规定,擅自发行股票进行固定资产投资的项目,以及违反国家有关证券管理规定,在国家证券发行计划之外发行债券进行投资的项目;违反国家规定,硬性摊派或强迫下属单位集资,特别是挪用国家重点项目资金进行建设的项目;主要使用地方和企业自筹资金,但不能按原筹资方案落实资金,或年内到位资金达不到当年计划要求50%的项目;擅自用国外商业贷款倒换人民币进行投资的项目和使用国外短期(一年以内)商业贷款进行投资的项目。

  严格控制固定资产投资规模,是关系今年改革能否顺利实施、国民经济能否持续健康发展、社会能否保持稳定、通货膨胀压力能否缓解的关键。各级人民政府必须严肃对待此项工作,认真贯彻落实本通知的各项要求,决不能掉以轻心,等闲视之,更不能走过场、搞对策。各地区、各部门要同心协力,团结一致,处理好改革、发展和稳定之间的关系,保证国民经济持续、健康、稳定地发展。

  检查发现,多数地区今年安排的投资计划超过国家下达的计划规模,这14个省(区、市)今年安排国有单位基本建设投资计划2070亿元,超过国家下达计划609亿元,超41.7%。一些省(区、市)年初下达的计划虽然是按国家计划安排的,但地(市、州)、县的计划普遍超过省里下达的计划。这样,今年各地实际安排的投资规模将大大超过13000亿元的全国计划目标。问题的关键是,地方投资大都资金不落实,与企业拥有的自有资金、签订的利用外资合同、国家信贷计划也没有衔接好,特别是银行贷款和债券计划更是“一厢情愿”。

  附:关于加强固定资产投资宏观调控的具体措施(摘要)

  为了防止继续扩大建设规模,今年原则上不再批准新开工项目。对未经批准擅自开工的,要追究有关单位和领导人的责任。各级银行也不得对化整为零、逃避审批的项目发放贷款。今后新开工项目必须坚持三条原则:一是不能搞无本投资,新建项目必须落实一定比例的资本金;二是不能挪用流动资金贷款搞投资;三是新建项目必须打足铺底流动资金,流动资金不落实的不能开工。

  (七)对房地产业和开发区的管理仍很薄弱。

  二、各地区、各部门要对所有在建固定资产投资项目进行一次审核排队,予以清理。对产品有市场、宏观经济效益显著、有利于缓解“瓶颈”制约的在建项目,要尽力保证建设。对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建项目,特别是高档宾馆、写字楼、度假村等项目要认真进行清理,并区别情况停缓建设:

  各级领导干部要全面正确地理解和贯彻党的十四届三中全会精神,正确处理改革、发展和稳定的关系,把工作的重点转移到调整结构和提高效益上来,决不能再走不顾客观条件,一味争投资、上项目、扩大建设规模的老路。金融秩序混乱和固定资产投资规模失控,是导致和加剧通货膨胀的主要原因,因此,在建立社会主义市场经济体制过程中,必须对固定资产投资严格进行宏观调控。各地区、各部门要把思想真正统一到全国经济工作会议确定的指导方针上来,结合本地区、本部门的实际情况,采取切实有效的措施,强化对固定资产投资的宏观调控。

  二是要继续贯彻执行国家关于规范资金市场的一系列规定,对各种违章拆借、非法集资、高利吸存和放贷等扰乱金融秩序的行为,要及时发现,坚决处理,防止“死灰复燃”。

  三、集中资金,保证国家重点建设。

  十、加强对投资宏观调控工作的领导

  (六)注意控制投资规模,加强项目管理。

  ——各地区、各部门和有关单位要从全局出发,严格控制在建项目总投资规模,主要控制新开工项目。鉴于当前全社会固定资产投资规模过大,各地上半年又开工了大量新项目,为了保证在建国家重点项目的资金需要,今年下半年原则上不再批准新开工项目。

  外商投资进行房地产开发,继续严格执行《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》(国务院第56号令)和《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》(国发〔1992〕61号)的有关规定。

发布日期:1994-6-11

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  建设项目借用国际商业贷款(包括商业贷款和出口信贷),必须严格按照国家利用外资计划执行,并实行指令性计划管理,不得突破。不准用国际商业贷款倒换人民币扩大建设规模。

  各地区、各部门应集中有限的资金优先保证151项国家重点建设项目及国家重点技术改造项目的需要和支付进度。银行应严格按照国务院《通知》中保重点的要求,安排贷款顺序,并定期检查国家重点建设项目及国家重点技术改造项目的资金到位情况。为避免分散建设资金,对以地方项目冲击国家重点项目和国家重点项目中地方、企业自筹资金不到位的项目,国家计委、国家经贸委将通知银行停止国家计划安排资金的注入,直至采取停缓建措施。

  ——各级人民政府以及财政、银行和有关单位要加强资金调度,确保预算内建设资金和银行贷款资金到位。今年9月底,国家重点建设项目和重点技术改造项目资金到位占年度计划的总比例,要力争不低于70%.

执行日期:1994-1-25

  要把清理固定资产投资项目拖欠作为一件大事来抓。由国家计委牵头,会同有关部门和银行组成清欠工作组,首先从清理拖欠发电设备款入手,列出欠款单位名单,逐个通知,限期归还。清欠资金要立足在今年已安排的投资计划中解决,宁可减少今年的工作量也要先还欠款。对继续拖欠不还的项目,清欠领导部门会同银行予以强行划转。

  ——各有关方面都要将现有建设资金(包括国外贷款)和停缓建项目腾出的资金集中用于国家重点建设,一保列入国家计划的铁路建设项目及水利、水电项目安全渡汛;二保列入国家计划的当年投产大中型和限额以上项目;三保列入国家计划的农业、交通通信、能源、重要原材料、水利等国家重点建设项目和重点技术改造项目;四保列入国家计划的、合同已生效的利用外资项目。

  各金融机构不准挪用银行同业拆借资金发放固定资产贷款,不准用银行贷款垫付自筹资金缺口;未经批准,非银行金融机构不准发放固定资产贷款;不准对未经国务院和国家计委批准的新开工项目发放贷款。

  中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见下发前,各地对投资主体多元化、决策层次分散化的状况缺乏有效的调控手段,总量平衡弱化。如天津市拥有下达投资计划和审批项目权力的,有市计委、建委、经委、农委、“实益办”和开发区管委会等6家;实际上,市交委、商委、经贸委、科委等部门也在直接审批项目。在沿海省份,层层下放外资项目审批权限现象比较普遍。如浙江省赋予杭州等7个地市和4个开发区享有省级外商投资项目审批权限。由于项目管理分散,省级政府对投资活动情况不清,调控乏力,投资效益下降、资金拖欠、影响正常生产等一系列问题随之而来。

  ——不符合国家产业政策的项目。《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》规定禁止发展的项目,以及违反国务院有关部门关于控制若干长线产品和热点产品建设项目审批的有关规定擅自批准建设的项目。

  国家开发银行成立后,政策性(即基础设施、基础工业和支柱产业)大中型和限额以上项目以及与其配套的小型项目贷款,已划归国家开发银行统筹安排,各专业银行已没有相应的贷款规模,不得再发放此类贷款。国家开发银行要把工作重点放在强化固定资产贷款总量控制和优化资金配置上,集中资金确保国家政策性重点建设项目。各专业银行也要按照国家统一的产业政策发放贷款,各专业银行在向商业银行过渡时期,实行贷款限额控制下的资产负债比例管理,今年固定资产贷款仍实行指令性计划管理。

  (六)大力加强对利用外资工作的协调和管理。

国务院:

发文单位:国务院

  鉴于原有概算内容和编制方法已不适应情况的变化,建议组织力量研究制订能全面反映资金成本、通货膨胀风险和铺底流动资金等内容及动态的概算编制方法,及其有关定额标准,争取明年正式发布施行。

文  号:国发[1993]59号

  要严格执行《国务院关于进一步加强外商投资管理工作若干问题的通知》(国发〔1993〕83号),积极鼓励和引导外资用于国内基础设施和基础产业项目。对关系国计民生且易于形成垄断的基础设施和支柱产业,一般不允许外商独资经营,对其中的合资、合作经营项目要保证国家控股或拥有调控权。

  国务院同意固定资产投资宏观调控工作检查组《关于固定资产投资检查工作情况的报告》,现转发给你们,请遵照执行。

  ——房地产开发贷款必须纳入国家信贷计划和固定资产投资计划,实行限额管理。

  五、加强资金源头控制,严格固定资产投资贷款管理

  “抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”是今年全党、全国工作的大局,各项工作都要服从和服务于这个大局。由于一些地方领导对上述指导思想在理解上存在着片面性,在经济工作中出现了脱离客观实际,不顾全局,不求效益,不讲质量等问题。因此,有必要继续统一各级领导同志的思想,正确认识当前经济形势,提高贯彻中央关于加强和改善宏观调控的自觉性,正确地处理好局部与全局,眼前与长远,速度与效益,改革、发展与稳定,利用外资与维护国家利益等关系。要严格执行国家下达的调控目标,决不能使投资规模失控。各级领导干部要把精力用到提高投资效益、保证国家重点建设上来,逐步缓解经济发展中的“瓶颈”制约。

  七、完善固定资产投资方向调节税的征管办法。当前要加强投资方向调节税的征管工作,各地不得越权减免,税务部门要严格把关。

  各地区房地产开发建设投资必须纳入国家固定资产投资计划,贷款规模必须同时纳入国家信贷计划和固定资产投资计划。银行不得向计划外项目发放房地产开发建设贷款。房地产开发建设的重点是配合住房制度改革进行的解困、解危商品住宅项目。 “安居工程”今年着重搞好规划等前期工作,根据资金的可能逐步实施,不能一哄而上。

  一、各地区贯彻落实国务院《通知》的基本情况

  一、解决投资领域中存在的问题,根本出路是加快投资体制改革,建立投资约束机制和风险机制,建立有效的投资宏观调控体系。当前要从规范投资行为入手,运用经济办法和必要的行政手段,实行中央和地方分级负责,立足调整投资结构,分清轻重缓急,量力而行,尽力而为,把那些该压缩的投资压下来,保证国家重点建设。

  为了全面、及时地掌握投资项目信息,加强对固定资产投资规模和结构的宏观监测和调控,国家计委和国家统计局将部署对全国固定资产投资在建项目进行一次普查。各地区、各部门要积极配合,做好这项工作。今年要抓紧建立固定资产投资项目登记备案制度,具体条例由国家计委商国家经贸委起草,报国务院批准颁布施行。

  (三)在建规模偏大,新开工项目压力仍然不减。

  ——审批新开工项目要严格执行开工前的审计制度,各级银行对于未履行开工手续和越权审批的新开工项目,一律不得拨款和贷款。

  九、加强对外商直接投资项目的引导和规范化管理

  关于强化开发区规范化管理问题,由国务院特区办牵头,国家计委、国家经贸委、国家科委、建设部、国家旅游局、国家土地管理局等单位组成工作组,对各级各类开发区的设立、规划和管理等提出规范化意见。要求各省(区、市)在对各类开发区进行清理的基础上,先提出决定保留和撤销的开发区名单,报送国务院特区办进行审核。批准保留和撤销的开发区要在报纸上予以公布,凡属撤销的开发区,要限期摘牌子、撤班子、退耕还农,不得变相恢复建设。

  ——房地产开发投资必须纳入国家固定资产投资计划,未纳入计划的,银行一律不得发放房地产开发贷款。

  人民银行要严格控制固定资产投资贷款的总量和投向。国家下达的固定资产投资贷款计划,是指令性计划,各级银行必须严格执行,不得突破。

关于固定资产投资检查工作情况的报告

  ——存在上述问题的高档宾馆、写字楼、高档别墅、度假村和跑马场、高尔夫球场等项目。各有关方面要组织专门力量,对上述项目认真进行清理、审核排队。同时,将清理结果特别是确定停缓建的项目通知有关开户银行,由银行停止拨付资金。

  各地人民政府在集中和引导各种建设资金用于国家重点项目和本地区的基础设施、基础产业项目的同时,要继续严格执行国务院制定的集资管理条例,严禁非法集资。对继续用国家已明令废止的收费科目或自立收费科目进行乱收费的单位和直接责任人,要及时通报,坚决查处。

  我们认为,对各地区贯彻落实国务院加强固定资产投资宏观调控措施所作出的努力应予肯定;对各地在加强投资宏观调控工作中一些成功经验和好的做法应认真加以总结、推广,但对当前投资形势的估价切不可盲目乐观,对业已形成的全国国有单位投资项目约33000亿元的庞大在建规模和大批意欲上马项目的潜在压力,以及严重的资金短缺和拖欠问题,必须引起高度重视。为此,必须审时度势,根据经济运行走势,适时把握调控力度,继续加强固定资产投资的宏观调控。同时,在保持宏观调控措施连续性的基础上,要结合出现的新情况、新问题,及时提出对策和措施。

  ——外商投资进行房地产开发,必须严格执行《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》和《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》的有关规定,房地产开发必须结合建设项目,并符合当地的发展规划。

  国家计委要会同有关部门、地区抓紧制定一些热点产品和项目(如乙烯、聚酯、粘胶纤维、炼油、炼钢、汽车、机场、港口、大型桥梁和通信设备等)的专项规划,防止盲目布点、重复建设。今后项目审批工作必须依据国家中长期规划进行。

  各级银行对固定资产贷款的审批都实行了行长、主任或经理负责制,把加强固定资产贷款的计划管理作为责任目标进行考核。一些省(区、市)的人民银行分行和专业银行分行还组织调查组分赴各地、市及重点县进行检查。我们了解到,由于各级银行从严掌握信贷资金的发放,今年以来计划外贷款、乱拆借等现象较少发生。

发文单位:国务院

  七、对在建项目进行普查和建立项目登记备案制度

  (七)把房地产和开发区建设纳入规范化管理的轨道。

  ——各类开发区的建设,要严格按照《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》的规定执行。

  各地区、各部门必须严格执行国家下达的证券发行计划,发行债券和股票必须严格履行国家规定的审批程序,不得擅自扩大债券发行规模和股份制试点范围。要继续严格执行《国务院办公厅转发国家体改委等部门关于立即制止发行内部职工股不规范做法意见的紧急通知》(国办发〔1993〕22号)的有关规定,不得以内部股份制试点名义进行高利率集资。国家体改委正会同国家计委、国家经贸委抓紧制定对企业发行内部职工股实行规范化管理的办法,在新办法出台前,暂停内部职工股的审批和发行工作。

  (八)强化政府宏观调控能力,加快投资法制建设。

  国务院同意国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控的具体措施》,现转发给你们,请认真贯彻执行。

  1993年,我国改革开放、经济建设和各方面工作都取得了新的进展,但投资增长过猛、在建总规模偏大和投资结构改善滞后等矛盾依然存在。1994年是加快建立社会主义市场经济体制的关键一年。为了抓住机遇、深化改革、促进发展、保持稳定,防止经济形势出现大起大落,今年必须继续加强对固定资产投资的宏观调控。为此,特作如下通知:

  二是严格控制借用国际商业贷款的总规模。国家对借用国际商业贷款实行指令性计划管理。各地区、各部门必须根据国家产业政策和行业规划,在国家下达的年度借用国际商业贷款指标内妥善安排项目。

发布日期:1993-8-16

  四、加强对项目审批工作的管理,搞好项目规划

  (五)继续把资金调控作为控制投资总量和调整结构的主要措施。

  为加强对固定资产投资的宏观调控,严格控制新开工项目,保证重点项目的建设,保证国民经济持续、快速、健康地发展,国家计委提出了七个方面的具体措施:

文  号:国发明电[1994]1号

  (二)把注意力转向调整投资结构和保证重点建设上来。

执行日期:1993-8-16

  各地区、各部门要严格执行国家下达的固定资产投资规模计划,不得层层加码,不得突破。各级财政和银行不得对计划外项目拨付建设资金和发放贷款。对国家计划内的重点项目,各级政府、银行和企业要从今年初开始,安排好分季度的资金拨付计划,逐月调度资金,保证国家重点建设项目的资金到位率,第一季度不低于15%,上半年不低于40%。保证重点的范围,要继续按《国务院批转国家计委关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》(国发〔1993〕59号)规定执行。要结合项目的排队,对国家重点建设项目中地方自筹资金重点予以落实,严禁用银行贷款和非法集资充抵自有资金来源。地方人民政府、有关部门和企业的自筹建设资金,要优先保证国家重点建设项目和重点技术改造项目的需要。对资金不落实的项目,要推迟建设进度,以至下决心停缓建。凡是自筹资金不到位的项目,中央财政不得拨付资金,各级银行不许发放贷款。

  国务院《通知》下发后,各省(区、市)党委和政府领导普遍重视,并召集计划、银行和财政等有关部门,传达、学习《通知》精神,按照《通知》的要求,结合本地区实际情况,研究贯彻落实的措施,还迅速将国务院《通知》精神和本地区贯彻落实措施以电报和文件形式逐级传达到各地、市、县和省(区、市)直各部门。

  ——兴建高档宾馆、写字楼、高档别墅、度假村等项目,包括用房地产开发名义建设这类项目,除总投资两亿元及其以上的项目必须由国务院审批外,各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府要加强管理,严格按国务院有关规定审批。跑马场、高尔夫球场等项目不宜再新建。

  三、从严审批新开工项目,缩短建设战线

  总体来看,各地区对传达贯彻国务院《通知》是重视的,并采取了一些措施,做了不少工作。

  ——已签订合同或已开工,但外商注册资本和投资不能按期足额到位,或中方投资不落实的项目,资金要限期到位,严格按合同和国家有关规定办理。

  各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府要由主管投资工作的副省长(副主席、副市长)亲自负责,计划、财政、银行、审计等部门密切配合,及时研究解决固定资产投资中的重大问题,对保证重点、资金到位、投资规模、审批立项和新开工项目等情况进行定期检查,并及时将分析结果和处理意见通报有关方面。国家计委要加强对投资宏观调控工作的领导和监督检查。从今年一季度开始,由国家计委会同经贸委、财政部、人民银行、审计署等部门组成调查组,分赴各地监督检查贯彻落实本通知的情况。

  尽管各地区也在千方百计筹措资金用于重点建设,但由于各级政府都安排了自己的重点项目,造成重点项目过多,资金分散,体现不了集中力量保重点的精神。如河南省洛阳市今年安排的30个重点项目,国家重点项目只有2个、省重点项目7个,而市级重点项目安排了21个,这是国家重点项目资金难以真正得到保证的重要原因。

  六、加强对外商直接投资项目的引导和规范管理。

  各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府的项目审批权不能横向分散,除国务院授予项目审批权的国家级开发区和按《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定可由企业自行审批的项目外,地方项目的审批权要集中由地方人民政府的计委(计经委)、经委(经贸委)掌握。省以下各级人民政府享有的审批权限,不能超越其综合平衡能力,更不能层层下放,省级人民政府对此应重新做出统一规定。

  (五)对房地产、开发区建设进行了初步清理。

  一、对固定资产投资的宏观调控必须进一步加强

  (四)加强固定资产贷款管理,从严掌握资金投放。

  各级财政部门要加强对预算外资金的管理,采取具体措施,对财政资金以信用化形式搞计划外投资的情况进行清理和纠正。各级银行要按人民银行的统一部署,继续抓紧纠正和清收违章拆借的工作。

  (一)进一步提高各级领导干部贯彻落实中央关于加强和改善宏观调控的自觉性。

  二、集中财力物力,保证重点建设

  各地对开发区也在继续进行清理,停办或压缩了部分开发区,收回了一批土地。一些地方还拟定了开发区管理规定,并通过成立省级地价评估中心统一确定地价、加强土地使用管理等办法,努力规范开发区建设。

发布日期:1994-1-25

  《通知》中指出:“今年原则上不再批准新开工项目。对未经批准擅自开工的,要追究有关单位和领导人的责任。”检查组建议,继续坚持国务院《通知》提出的要求,今年原则上不再批准基本建设新开工项目。对少数合同已生效,不开工会造成重大影响和经济损失的涉外项目,采取个别处理的办法,由国家计委、开发银行从严审核后报国务院批准。对于增强企业活力、调整结构有显著作用,并已列入国家重点技术改造规划的新开工项目,在不突破投资规模的前提下,由国家经贸委从严掌握。一般设备贷款项目,在其贷款限额以内,仍由各省、自治区、直辖市计委、经贸委从严审批。同时,结合制定投资体制改革实施方案,对今后审批新开工项目提出一套适应新情况的管理办法,切实体现国务院规定的原则,即项目在开工前必须使总投资、年度投资、资本金、铺底流动资金真正落实。对地方自筹资金不到位和拖欠情况严重的地区,下半年不再批准新开工项目。

  八、加强对房地产开发建设和开发区建设的管理

  五是对可行性研究报告已批复使用国内资金建设,以后要求改为借用国外贷款的项目,要重新办理审批手续。

  从检查的情况看,各地区虽然在加强固定资产投资宏观调控方面做了许多工作,取得了一定成效,但仍然存在着一些问题。有些问题具有共性,在部分地区还表现得比较突出。

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部门、各直属机构:

  近几年,地方新开工项目过多。全国地方基建和技改新开工项目计划总投资,从1990年的709亿元增加到了1993年的3236亿元,增长3.6倍。由于新开工项目的大量增加,导致在建规模迅速扩大。去年,全国地方基建和技改在建项目12万个,投资总规模达13145亿元,比上年增长55%,加上超概算因素,在建规模就更大。今年一季度,虽然多数省(区、市)新开工项目计划尚未下达,但要求上新项目的呼声很高,期待下半年国家放松宏观调控力度。从检查组和国家计委掌握的情况看,各地区、各部门提出今年需要新开工的基本建设大中型项目达259个(中央项目101个,地方项目158个),总投资2446亿元,当年需投资476亿元。此外,还有一大批小型项目已被列入各级地方的新开工计划。

  四是规范对外筹资行为。项目用款单位在申请到借用国际商业贷款指标后,必须委托经国家批准可经办国际融资业务的金融机构向外筹措。未经国家批准,不得擅自与外方签订金融合作协议。政府部门不得对外出具担保或变相担保证明。

  一是加强对借用国外资金的协调与管理。除国际金融组织贷款、双边政府贷款、外国商业银行贷款、出口信贷和境外外币债券外,利用国际融资租赁、补偿贸易中的现汇贷款、可换股债券、海外基金等形式筹集的资金也同样具有契约性还款义务和债务风险,因此,必须纳入国家利用外资计划,实行全口径管理。具体实施办法,由国家计委会同有关部门制定。

  一是有些地方的领导同志对全国整体经济形势缺乏深入了解,对严峻的通货膨胀形势认识还不够清醒,突出地表现为强调本地区的特殊性,认为本地区的投资规模不大,对执行中央关于加强和改善宏观调控的决定不坚决。二是有些地区加快发展的愿望非常强烈,但往往忽视量力而行的原则,不顾客观条件,制定过高的发展目标,大上新项目,不断扩大投资规模,以致形成在建项目多、资金缺口大、建设战线长、投资效益低的局面。三是不少地方为了弥补国内资金的不足,往往“饥不择食”,违反国家规定拉外资,出现一系列新的突出问题。

  牢牢把握银行贷款这个资金源头,正确掌握资金投向,适时调节投放力度,是今年国家宏观调控目标能否实现的关键。要发挥国家开发银行从资金来源上对固定资产投资总量及结构进行控制和调节的作用。当前主要做好两方面的工作:

  (二)坚持总量调控目标,大力进行结构调整。

  国务院
一九九四年六月十一日

  一是要严格按照国务院及中国人民银行的规定和国家下达的固定资产贷款限额和中长期贷款比例,调控固定资产贷款规模。任何单位和个人无权在政策上开口子,无权在固定资产贷款限额或比例之外安排固定资产贷款。对在国家下达的固定资产投资贷款规模计划之外的新开工项目,金融机构一律不得发放贷款;严禁用金融机构的信贷资金充抵建设项目的自有资金;严禁把企业参与生产经营的流动资金抽出或者用银行流动资金贷款搞固定资产投资。各级金融机构对违反国务院规定强令发放固定资产贷款的行为,要一边抵制,一边向上级行反映,不能违反国家规定,隐瞒不报。

  从了解的情况看,房地产开发的重点已开始转向商品住宅,其中微利、平价房所占比重有所提高。一些地区还注意了对房地产建设的规范化管理,制定了房地产开发经营、预售、经纪、增值税征收等一系列管理办法。

  一些地方利用严格执行投资许可证制度等手段,加强了对新开工项目的管理。如重庆市明确规定,在重新平衡和落实资金前,不再批准新开工项目;今后两年原则上不再批准预算内基本建设新开工项目。此次检查的14个省(区、市),多数地区尚未下达新开工计划,并尽力推迟开工。经检查,一季度新开工项目中,大部分是企事业单位用自筹资金建设的总投资500万元以下的文教卫生、住宅、城市公用设施和能源、交通等方面的小型项目。

  一些地区比较注意控制投资规模,在今年计划中安排的投资增长比上年有较大幅度降低,有的地区还按照国家下达的计划规模对原定计划作了适当压缩,个别地区适当集中了项目审批权限,规定小型项目的立项审批权集中在省和地(市、州)计委、经委。

  建议由国家计委会同有关部门和地区组成专题工作组,结合“九五”计划和到2010年远景发展目标的制定,加速制定一些大型基础设施和热点项目(如机场、港口、大桥、通信、汽车、电子、乙烯、聚酯、炼油、石油化工、炼钢等)的专项规划,报国务院审定后执行。在此之前,暂停对这类项目的审批工作;并重申,对此类项目,任何部门、地区和个人不得越权行事,未经国家批准不得对外签约,更不得化整为零,违反建设程序和国家有关法规制度。已出现违反上述规定的项目,要暂停建设,按规定的建设程序补办手续。国家计委和国家经贸委也要结合“九五”计划和到2010年远景发展目标的制定,对过去已批准但尚未开工的大中型基建和限额以上技改项目进行一次清理复核,对那些情况已发生变化的项目,特别是产品无销路、经济效益不好和无建设资金的项目要予以撤销。

  利用外资项目的国内配套资金不落实,一些地方和企业自行与外方签订协议,并以此催逼国家解决配套内资和批准开工建设,搞所谓“倒逼机制”。

  由于对房地产的开发和交易行为尚无统一的、系统的管理法规,有权审批房地产开发公司和项目的单位多头分散,造成公司和项目过多、过滥,已成立房地产开发公司的注册资本金到位率较低,无资质开发经营和违章违法开发现象难以制止,多占滥占土地现象严重,土地资源流失。如江苏省全部2410家房地产开发公司中,只有三分之一的公司取得了资质证书;注册资本金到位率仅为43%,自有资金到位率只有60%;80%以上的土地都是以协议、划拨形式转让的,招标拍卖的土地还不到20%。

  省及省以下各类开发区过多过滥、大量占有耕地并闲置的问题十分严重。如陕西省共有107个县(市、区),而开发区多达126个。福建省对开发区进行清理后,经省政府批准保留的开发区仍有109片,近期开发面积101平方公里。据检查组调查,仅天津、吉林、上海、山东、浙江、福建、广东、广西、四川等9个省(区、市)就有国家级和省级开发区386个,规划面积1423平方公里,按平均开发费用推算,基础开发投资至少需要1500亿元。检查发现,各地市、县、乡还设有大量开发区,除少数开发区已自行撤销外,多数尚未进行清理整顿。

  三是按照国家产业政策,把好外商投资项目审批关。对限额以上中外合资、合作项目和外商独资项目的审批要按国家现行规定办理。不允许将一个整体项目化整为零,逃避国家审批。

  三、对进一步加强固定资产投资宏观调控工作的几点建议

  一些地方不惜代价引进外资,在国有企业出让股权、与外资嫁接改造时,对国有资产往往低价评估、漏估、甚至不评估,致使国有资产流失严重。

  有的地方越权审批外商投资项目。如重庆市地铁工程,原国家批准项目建议书是争取利用外国政府贷款项目,后该市将其中16.56公里的1号工程改由香港中策公司独资建设,总投资18亿元,加上配套工程达40亿元左右,沿线新建13个车站(大部分在黄金地带),站上商业设施统一由外商开发、经营,期限为70年。象这样重大的融资方案变更,未经国家再次批准,地方就擅自对外签约,显然是一种越权行为,对地方经济的长远发展也是十分不利的。

  (三)加强对“热点”项目的统筹规划和宏观调控。

  近几年,地方政府的投资逐步转向交通、通信、能源、重要原材料和城市公用设施等基础性项目,为经济持续发展和改善投资环境起到了很好的作用。从单个项目来看,是符合产业政策的,从长远看也需要发展。但由于缺乏统筹规划,各地竞相攀比,强调各自的优势,要求超前发展,带来了布局不合理、自行扩大规模、资金不落实、违反建设程序等一系列问题。如珠海机场,国家批准的改建规模为2亿元投资、2800米跑道,珠海市为把它建成国际航空口岸,自行超标准按4000米跑道、总投资近20亿元的规模进行建设;未经国家批准就签订了引进国外先进的导航和地面服务设施的商务合同,支付定金1500万美元,造成既成事实后,要求国家批准借用国际商业贷款指标9060万美元;在未报经国家批准开工的情况下,主体工程已建设大半。目前,在半径不到100公里的范围内,已经建成和正在建设的有深圳、珠海等4个国际机场,并已开始建设或准备建设高速公路、高速铁路等,使珠海机场客流量在较长时间内很难达到预期的要求,直接影响到还款能力。

  以上报告如无不妥,建议批转各地区、各部门遵照执行。

  当前,很多建设项目拖欠生产企业设备、材料货款,拖欠施工单位工程款,问题十分严重。主要原因是不少建设项目资金不落实,或严重超概算。

国务院:

执行日期:1994-6-11

  (三)新开工项目过快增长势头得到一定抑制。

  今年全社会固定资产投资计划总规模13000亿元和固定资产投资贷款1908亿元的总规模,必须严格执行,不能突破。

  (五)利用外资工作有待规范。

发文单位:国务院

  加强固定资产投资宏观调控,是保证国家重点建设,提高投资效益,抑制物价过快上涨,缓解通货膨胀压力的重要措施之一。各地区、各部门要统一认识,坚决执行国务院的决定,正确处理局部与全局,眼前与长远,速度与效益,改革、发展与稳定,利用外资与维护国家利益的关系,促进国民经济持续、快速、健康地发展。

  (六)计划多头,审批分散,政府调控能力弱化。

  二、当前投资宏观调控中存在的主要问题

  (二)计划层层加码,资金难以落实,重点建设得不到保证。

  (四)继续从严控制新开工项目。

  国家计委已拟订出《固定资产投资项目登记备案制度暂行条例》(草案),在征求各地意见的基础上,进行了修改和充实,拟会同国家经贸委共同上报国务院审定。同时,还将抓紧制定《投资法》。

  《通知》要求在今年进行一次全国固定资产投资在建项目的普查。目前,国家计委、国家经贸委和国家统计局已基本准备就绪,拟从今年3季度开始,对截止6月30日已开工、尚未全部投产的总投资500万元以上的固定资产投资项目(约占在建项目总投资规模的85%)进行一次快速调查。此次调查工作计划于8月底结束,届时向国务院提出调查报告。

  (一)对国务院《通知》精神及时进行了传达和部署。

  房地产建设投资计划作为国家固定资产投资计划的组成部分,应明确由国家计委统一编制和下达。所有用于房地产开发的建设资金都要纳入房地产建设投资计划。同时,用于房地产开发的银行贷款必须同时纳入国家信贷计划和国家房地产建设投资计划。对没有纳入计划的房地产开发项目,银行不得发放贷款,土地管理部门不得批准用地,建设部门不得发放建设用地规划许可证和施工许可证。住宅建设及资金的筹集,要与房改的目标和措施相结合,严禁低价出售公房。

  根据《国务院关于继续加强固定资产投资宏观调控的通知》(以下简称《通知》)精神和《国务院办公厅关于检查落实加强固定资产投资宏观调控工作的通知》的具体要求,今年3月份,在国务院领导下,成立了由国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行、审计署、国家统计局、国家开发银行等单位负责同志参加的固定资产投资宏观调控工作检查组,并组成7个检查小组,由有关单位负责同志带队,分赴辽宁、吉林、天津、山东、上海、江苏、浙江、福建、河南、广东、海南、广西、四川和陕西等14个省(区、市)开展检查工作;对其他省(区、市)也提出了全面检查的要求。3月24日,国务院副总理邹家华对此次检查工作做了重要指示。在历时20多天紧张的检查工作中,各检查小组听取了省(区、市)人民政府及计划、银行、财政等有关方面的汇报,并到一些地(市、州)、县进行了实地检查,还重点深入到一些企事业单位了解情况。经过检查督促,既推动了国务院《通知》精神的进一步落实,也发现了一些新问题。在调查研究和与地方有关领导同志交换意见的基础上,检查组作了初步工作总结。现将主要情况和我们的建议报告如下:

  为解决项目审批权过于分散的问题,《通知》要求各地人民政府严格按照国务院文件规定的审批权限,重新做出统一规定。国家计委和国家经贸委也将分别对改革开放以来有关基本建设和技术改造等各类项目审批管理的文件进行一次清理,根据十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制的精神和新时期的特点,参考国际通行做法,对项目审批工作的分工、程序和权限等进一步加以完善,同时,要抓紧研究主要用经济手段和法律手段调控投资总规模和结构的办法。

  各地都分层次确定了一批重点建设项目,按照必保、力争、一般的顺序分类排队,安排建设计划,积极落实资金。国家开发银行已开始履行有关的调控职能,并发挥了积极的作用。从检查的情况看,这些重点建设项目大多数是交通、通信、能源、重要原材料、农林水利、城市公用设施等。通过加强组织协调和资金调度,今年1季度151个国家重点建设项目资金到位率为14.8%,辽宁、吉林、河南、浙江、广东和四川等省级重点项目资金到位率也在15%以上。

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